社区餐饮与居民矛盾如何缓解？政府介入前置策略解析

郁斐 设计

近年来，餐饮业普遍承压，商场餐饮红利消失，社区餐饮市场越来越受到重视。餐饮品牌利用“社区店”模型开出千百家直营店，原本在商场的餐饮大牌也越来越关注并在社区布局。

社区餐饮是和居民日常互动最频繁的社区商业之一，需更好地处理和居民、政府的关系。那么，社区餐饮企业和居民互动中存在矛盾吗？具体是什么？政府在其中扮演何种角色？

2024年10月中旬，澎湃研究所研究员走访五条社区餐饮“街”（杨浦大学路，浦东蓝村路、南泉路、浦电路及徐汇天钥桥路）并访谈了两位街道主任，尝试回答以上问题。

满足居民需求，促进城市功能“混合”

社区餐饮属于社区商业的一种，与居民互动最频繁。社区商业一词的概念可大致等同于“沿街商业”，在中国最早应宋代的商业兴盛而出现；在欧美国家，社区商业一词最早出现在20世纪50年代“郊区化”的美国，为郊区居民提供服务，后逐渐在70年代新城市主义理论和运动中出现，被认为是设计混合用途、以行人为导向的城市社区。新城市主义的“阿瓦尼”设计原则、模型由于其对“城市化”问题的回应而广泛被全世界城市采纳并沿用至今。上海大学路创智SOHO社区即其应用案例。

《上海市街道设计导则》以大学路社区功能分析作为设计示例，其中红色部分代表最早具有商业功能的空间。以下图片若无说明均由澎湃研究所研究员吕正音 摄

首先，社区商业满足居民日常需求，扩内需、促消费，近二十年来受到国家政策鼓励。商务部2005年提出“加强社区商业建设”；国务院2016年提倡新建住宅更“开放”而非“封闭小区”，2022年明确发展社区服务业；以及各大城市到部委层面都在力推“一刻钟便民生活圈”都说明了社区商业的存在对经济、生活的正向作用。

其次，社区商业符合消费趋势。居民更少去商场消费，而“步行可达”的“微利型”消费渐长。此外，社区商业在城市层面也能解决因城市过度分区产生的汽车主导、社会隔离等社会问题。

但社区商业和居民如果距离“太近”，其关系可能会从“相得益彰”转为相互冲突。

油烟、噪声让邻近居住品质下降且“不好管理”

社区餐饮应该是矛盾发生概率最大的社区商业类别，一是因为餐饮企业转手率高，频繁装修、人员出入及酒吧类的噪音影响比一般业态更多；二是因为，中餐油烟又大，对设备净化能力的要求更高。而在社区餐饮类型中，有底层商业的沿街住宅是其中矛盾概率最大的。

浦电路某多层住宅小区社区餐饮背面在一楼烟道，从厨房经过居民二层居民窗户下通向街道正面，现场存在设备“轰鸣”声。

蓝村路密集的“重餐饮”门店，油烟排放装置被店招和栅格遮挡住了。据二楼居民表示，开窗能听到低沉的油烟管道工作的设备噪音。

存在的矛盾是否有适用的管理规定呢？有。2004年施行的《上海市饮食服务业环境污染防治管理办法》（以下简称《办法》）第五条规定，“非居住房屋”新开办饮食服务项目需要特别注意油烟排放口位置和居民住宅、医院或者学校的距离应大于10米，如果不能保证，则一定要大于5米，且须征得“相邻私有房屋所有人”和“公有房屋承租人”的书面同意。但《办法》存在两个地方“不适用”：

一是《办法》未说明已有餐饮的管理方式。某街道负责人认为，“征得居民同意”环节缺乏更细致的规范，常常需经营一段时间后才能得知居民是否同意；试错成本太高；而且，该规定未针对上海市2004年前已开办的餐馆作明确的引导规定。

二是《办法》未提到“居改非”后的动态管理。《办法》第五条规定“住宅楼”不能“新开办”产生油烟污染的餐饮门店。但一些热闹商业街的SOHO商居功能灵活（例如大学路的沿街建筑），用途逐渐由居住改成商业。《办法》并未说明，用途由居住改成商业的空间该如何管理。

一位街道主任认为，《办法》的“不适用”，让管理难度增大。“执法需要依照相应条例来进行，这类情况没有条例说过该怎么做。”他表达了对“如何管”把握不准的困惑。

一份2019年对该地方政府规章的评估报告提到，《办法》在规范餐饮业规划选址、环评审批与验收、油烟污染防治与监管等方面发挥了重要作用，但也存在一些和法律条文不匹配的情况。

街对面的工人新村式沿街住宅，底层是一家韩国烤肉店。由于靠街角，该店面有办法依靠住宅的一侧墙壁固定超高的烟道。

解决商居矛盾的三个实践探索

如何避免严重的商居矛盾？有商家会在入驻时给居民“送礼”或“给红包”，通过一定补偿解决矛盾；但如果商居矛盾严重影响到居民休息和正常生活，这种方式就很难解决问题，需要政府介入监管。

据澎湃研究所研究员近期的社区餐饮调研，初步发现存在三种主要的解决方式。

第一种解决方式是政府检查，在认定设备安装、使用不规范后，督促餐饮企业自付成本更换设备。某街道书记表示，大多数餐饮企业被执法人员督促后都会同意出资更换设备。例如，浦东南泉路上某大楼裙房的中式餐店，因为受居民投诉而安装新设备。据研究员现场观察，油烟和噪音有所改善。

不过，一套符合环保标准的油烟处理设备，可能需花费几万元到十几万元不等。部分企业对此感到“有负担”“有门槛”，且政府介入后，改造压力更大了；同时，即便更换设备后，居民有可能还是不满意。例如，徐汇一酸菜鱼餐馆表示“已经调整了两三次”，但钱投下去居民投诉者仍未满意，因其“开窗睡觉”时仍感到被打扰。居民还表示，可能“房龄很大，改造不能为房产增值，居民、物业都不愿花钱改造。”

第二种解决方式是商家、居民共同出资建共享设备。例如，浦东新区餐饮聚集的蓝村路、南泉路的“街居联盟”借助2023年的“特色街区综合改造”项目，为几家餐饮门店新增共用烟道、统一安装了噪音隔音板。

不过，澎湃研究所研究员向居民了解到，隔音板确实减轻了噪音对沿街居住区的影响，但是共享烟道本身过长，也会在居民楼的高层产生一定低频噪声和震动，并非完全没有影响；且设施建好后，底楼餐饮似乎很少有重油烟餐饮，因此设施本身起到的作用存疑。

第三种解决方式是政府协助企业重新选址或调整业态，企业承担全部成本。商家对于更换业态或重新选址感到“无奈”。“餐饮业态调整，厨师可能全要换掉，装修要改；如果租期未到，则可能还要支付合同违约金”；“如果是重新选址，已投入的店面装修成本‘打水漂’，新店要重新考虑选址、装修，还需要放弃已经积累的客源。这比提升设备花费的成本更高，且更多是隐形的，算下来可能罚款的成本比搬迁低。”

第一种方式花费中等但有可能反复；第三种隐形成本高、不确定性大；第二种协商内容多，需要考虑共享烟囱的投入产出等种种因素，且共享设施也具有一定噪音容易产生新问题。这些解决方式都有其适用情况和局限性。第一、三种的共同特点是采取政府介入的形式，可能缺少弹性，在情况并未有管理规定覆盖到时根据街道督促来整改；而第二种方式是政府牵头以商居联盟作为平台，政府介入较少，可能存在一定协商空间，也降低处理投诉的监管成本。

有餐饮企业老板认为，现在反复因为投诉而罚款、敦促提升设备或修改业态等，其背后可能存在开店流程和政府部门壁垒的问题：营业执照和食品经营许可证，需要先租经营场所（又称为“住所”），但在选址及合同签订时，不会有任何人告知注意事项“预警”；仅少量基层政府会在前期介入提供“咨询服务”，也缺乏“哪条路可以租给哪类企业”的公开、书面文字。

澎湃研究所研究员认为，目前基层政府调解方式虽然有轻微免罚的“柔性”措施，但总体逻辑上还应以事后处置为主，以投诉居民满意为重，造成商户利益有所缺失。

餐饮商家购置净化油烟的处理设备（深蓝色）。

南泉路沿街共享烟道（水蓝色管道）。店招上是遮挡共享烟囱管道、降低噪音传播的挡板（白色）。

附着在居民楼和沿街店铺楼顶空间的共享烟道和二级油烟净化设施。该楼内居民表示，公共楼道里一直有设备噪音。

澎湃研究所研究员建议，对于新来的餐饮企业，需要把两件事前置：如果考虑政府监管介入，可以在经营许可前提供选址服务和“负面清单”，提早排除风险，预防餐饮企业后期因商居矛盾可能产生的成本。如果不考虑政府介入，在租房合同签订前，增加社区协商环节，依托商居联盟等督促企业和居民形成互动协商。同时，在商居联盟建立反馈意见的渠道，在矛盾进入投诉渠道之前，通过社会组织协商的方式来解决。如何化解社区餐饮企业和居民之间的矛盾，可以探索多样、轻量化的处理方式。澎湃研究所将持续关注。

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